国家旅游局9日公布2起不文明旅游行为案例，将两名游客列入旅游不文明行为记录。
《游客不文明行为记录管理暂行办法》实施已超18个月，其间，修订版《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》发布，目前已有24人上榜“黑名单”。今年2月，由中航协颁布的民航旅客版“黑名单”开始实施，至今上榜15人。
据调查发现，惩治旅游不文明行为已成社会共识，但因缺少完善有效的采集、认定、惩戒机制，上了行业或者地方旅游“黑名单”的人多数并未受到“一处受罚，处处受限”的实际惩处。
部分地方版“黑名单”长期空缺
调查发现，《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》并未明确旅游不文明行为采集渠道，只对调查核实阶段的责任主体予以明确。
而在部分地方，“黑名单”记录长期“开天窗”：2016年上半年，安徽省合肥市旅游局建立旅游质监“红黑榜”，表示将对合肥游客不文明行为信息采集、核实、汇总、发布等作出安排。但跟踪发现，至今公示的“红黑榜”上没有任何不文明游客记录。
与此同时，“黑名单”认定界限模糊。9月份，有关北京房山怪石山13处景观石遭红漆涂鸦的帖子刷爆网络，事后当事人道歉并许诺清除。当地旅游部门相关负责人回应，因怪石山还未开发为景区，且当事人道歉态度诚恳，决定不将其纳入“黑名单”管理。
在国家旅游局中秋节后公布的5起典型案件查处结果中，三名诱导欺骗游客消费或辱骂游客、胁迫游客消费的导游，依法受到相应处罚后也未被列入“黑名单”，而今年2月北京一谩骂游客的导游则被纳入。从业7年的哈尔滨导游林佳良认为，设立“黑名单”出发点是好的，但认定机制不健全，让公众错以为“逮着谁是谁”，令其可持续性和公信力大打折扣。
调查发现，“黑名单”联合惩戒难执行。在“黑名单”设立之初，曾提及必要时会向公安、海关、交通等部门通报。但南航黑龙江分公司回复表示，分公司目前未收到有关旅游“黑名单”的通报。
一些监管部门对“黑名单”不了解
重视不足、核实难度大导致部分地方的旅游“黑名单”流于形式。公开资料显示，黑龙江省旅游发展委员会监督管理处于去年曾表示将建立“旅游诚信名单”及“黑名单”，据了解，该省旅游委监督管理处与质监所接听电话的工作人员均表示对省级“黑名单”不知情。
一些敢于先行先试的地区还遭遇了联合惩戒难题。某一线城市曾主动与征信机构联系，希望能将旅游不文明行为记录与个人征信挂钩，但被告知需要从全国层面与央行达成合作。
这种阻力还来自旅行社、景区。林佳良反映称，旅行社及景区等机构在利益驱动下，对这种“黑名单”并不热心，很难主动将游客挡在门外。“更何况，当前许多旅游景区和旅行社的销售系统并非实名制，有心将‘黑名单’游客拒之门外也是心有余而力不足。”
北京市法学会旅游法研究会理事李广认为，建立“黑名单”制度的初衷，是想与民航、金融、出入境管理部门形成联动，对列入“黑名单”的人通过出境、高消费限制进行联动惩罚。但针对公民处罚措施或剥夺公民基本权利的措施，应由法律或行政法规来规定，且应有严格的立法程序要求。而旅游不文明行为记录管理办法只是规范性文件，决定了其内容更多是倡导性的。
建立有效联动惩戒机制 增强制度刚性
专家介绍，在一些西方国家，一旦在航空器上发生不文明行为或扰乱公共秩序的事件，涉事旅客马上就会被“请”下飞机。仅2011年，美国就有超过1.7万名旅客被拒绝登机或被驱赶下机，让人看到制度的刚性。
与国外相比，国内旅游“黑名单”制度刚性不足。即使是在最新发布的北京地方版旅游“黑名单”制度中，更多的字眼是“联合惩戒建议函”，旅行社“可以”不提供服务，高峰期经营单位“可以”限制其购票参观。
如何让“黑名单”制度更具刚性？中国社科院财经战略研究院副教授魏翔认为，从一些国外景区成熟的管理办法来看，尽管对不文明旅游行为以教育为主，但当达到损坏文物等程度时，景区就会移交给警方等部门进行查处、起诉。
李广认为，加大对“黑名单”内人员的惩罚力度需要立法层面上做调整，赋予旅游行政管理部门对不文明游客行为行政处罚权限。对于不文明导游及旅行社，魏翔建议实施严格的业务限制，即根据不同违规情节明确不能进入相关服务市场的时限等，提高违规成本。
多位专家建议旅游部门、征信、交通、公安等各部门加强合作，形成有效的联动惩戒机制。（本组稿件均据新华社）
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